Что такое государственно-частное партнерство (ГЧП)?

22 июля 2019 года  Президент Кыргызской Республики Сооронбай Жээнбеков подписал Закон Кыргызской Республики «О государственно-частном партнерстве». Закон определяет взаимодействие государственного и частного партнеров по вопросам привлечения государственным партнером частного партнера к проектированию, финансированию, строительству, восстановлению, реконструкции инфраструктурных объектов, а также к управлению существующими или вновь создаваемыми инфраструктурными объектами и/или оказанию инфраструктурных услуг.Другими словами, ГЧП - это:

• договор между государственным партнером (Заказчиком) и частной организацией (как правило, со среднесрочной или долгосрочной продолжительностью), заключенный на конкурентной конкурсной основе,
• где частный партнер выполняет государственные функции (например, предоставляет инфраструктуру и/или услуги для общественности) и разрабатывает наилучший способ обеспечения инфраструктуры или услуги (в зависимости от так называемой «спецификации конечного результата"),
• но где частный партнер также несет риск того, что, если проект реализован некачественно, это напрямую коснётся его прибыли (так называемое “распределение рисков”).

 Является ли ГЧП одним из видов приватизации или разгосударствления? 

Нет. Закон о ГЧП четко гласит, что ГЧП не относится к приватизации государственной собственности и государственных предприятий. Приватизация и разгосударствление - это передача (обычно прямая продажа) имущества или функций, принадлежащих правительству, которые не считаются основной общественной функцией правительства. После того как актив или функция была приватизирована (или продана), правительство имеет очень ограниченный или вовсе не имеет никаких официальных взаимоотношений со стороной, купившей актив.

Правительство Кыргызстана всегда нанимало частные компании для строительных проектов и для поставки оборудования и расходных материалов для Правительства. Разве это не является ГЧП?

Нет. В основном это краткосрочные контракты, где большая часть рисков остается у государственного партнера. Они подпадают под Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках товаров, работ и услуг».

Для ясности, следующее не является ГЧП:

• Договоры подряда и поставки, где управление или операционная деятельность и обслуживание актива не остается в руках частного сектора после 3-х лет с момента завершения строительства;
• Договоры на поставку товаров или услуг продолжительностью менее 3-хлет;
• Договоры аренды без каких-либо обязательств исполнения и прочих существенных признаков ГЧП.

А как насчет проектов по обслуживанию дорог на основе качественных показателей, по которым были объявлены конкурсные торги для частного сектора? Являются ли они проектами ГЧП?

Да. Эти контракты на обслуживание дорог являются другим хорошим примером ГЧП, известным как «структура выплат на основе эксплуатационной готовности». Для некоторых видов инфраструктурных объектов и услуг, где взимание оплаты с пользователя не представляется возможным или нежелательно, правительство может самостоятельно закупить услугу (в данном случае наличие дороги, обслуживаемой надлежащим образом). Таким образом, данный тип договорных конструкций расширяет сферу охвата ГЧП с целью его распространения на другие секторы, такие как социальные услуги, правительственные здания и т.д.

Как финансируются проекты ГЧП? Откуда поступают средства?

Это важный вопрос, так как иногда люди думают, что ГЧП это «бесплатно» или «легкие деньги», то есть, имеется некая частная фирма, которая будет инвестировать в предоставление услуг без необходимости правительства, налогоплательщиков или пользователей данных услуг. Это не тот случай. В ГЧП частный партнер может обеспечить полное или частичное финансирование (для строительства, эксплуатации и технического обслуживания), но он ожидает возврата своих инвестиций с соответствующей прибылью. Поэтому проект должен генерировать достаточно прибыли для покрытия всех расходов и обеспечить возврат средств частного инвестора. Доход может формироваться за счет: 1) взимания платы с пользователей (и правительство отказывается от этих доходов), 2) оплаты услуги правительством от имени пользователей, 3) коммерческой эксплуатации связанных активов (которые в противном случае могли бы быть использованы) или комбинацией этих вариантов. Во всех случаях кто-то должен производить оплату с тем, чтобы проект был коммерчески жизнеспособным. Однако хорошо структурированное ГЧП, как правило, добивается наилучшего соотношения «цена-качество» для пользователей или государственных выплат, а разумное структурирование коммерческой эксплуатации может создать эффект перекрестного субсидирования.

Кто являются партнерами в ГЧП?

В основе ГЧП лежит договор, подписанный между государственным партнером и частным партнером. Как правило, государственным партнером выступает государственная организация (центральный орган власти или орган местного самоуправления), которая несет ответственность за инфраструктуру или услугу, и которая имеет полномочия по подписанию такого договора. Частный партнер определяется в Законе о ГЧП как «индивидуальный предприниматель или частное юридическое лицо, реализующее инфраструктурный проект или проект по предоставлению социальных услуг в соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве». В зависимости от специфики проекта, частный партнер может также привлечь отдельные компании для строительных работ, эксплуатации и технического обслуживания, а в некоторых случаях, для выделения ресурсов (например, воды для водоочистного сооружения или угля для ТЭЦ). В зависимости от типа проекта также могут быть подписаны официальные соглашения с пользователями услуги (например, соглашение о поставке электроэнергии между ведомством, которое покупает данную электроэнергию у электростанции). Зачастую в данной деятельности участвуют страховые компании, занимающиеся страхованием, а также финансовые институты (например, банки). Для организации этого ведущая компания часто учреждает целевую компанию (концессионер), единственная цель которой реализация ГЧП проекта. Далее, целевая компания заключает соглашение со всеми другими вовлеченными частными партнерами. В некоторых случаях регулирующий орган также может быть вовлечен. Помимо данной группы в качестве «партнеров» могут выступать организации потребителей, надзорные органы, неправительственные организации, общественные группы и прочие подобные органы, однако эти партнеры, как правило, не является частью основных договоров и механизмов ГЧП.

Какого рода компании заинтересованы в проектах ГЧП?

Зачастую строительные компании являются первыми, кто реагирует на объявляемые правительством ГЧП, поскольку они реализовывали традиционные государственные строительные проекты в прошлом. Однако компании, предоставляющие услуги (например, компании по водоснабжению, производители электроэнергии, операторы общественного транспорта и т.д.), также стремятся отреагировать на подобные объявления. По мере развития рынка ГЧП в стране в интересах национальной промышленности провести реорганизацию и отреагировать. На рынке могут появиться специализированные фирмы по разработке проектов, имеющие навыки и опыт привлечения необходимых партнеров для реагирования на объявления о ГЧП проектах. Часто строительные компании покупают мелкие фирмы по управлению проектами, с тем, чтобы подать заявки на интегрированные (комплексные) ГЧП проекты. Иностранные фирмы, имеющие большой опыт работы с ГЧП проектами, являются очень важными участниками для привнесения навыков, опыта и технологии на местный рынок.

Может ли частный партнер в ГЧП быть иностранным или он обязательно должен быть представителем Кыргызстана?

Иностранные фирмы могут представить свои предложения на проекты ГЧП и стать партнерами в ГЧП. Однако необходимо выполнить требования в отношении иностранных инвестиций, которые имеются в Кыргызстане.

Какие типы финансовых институтов и инвесторов, как правило, заинтересованы в проектах ГЧП?

Как правило, проекты ГЧП финансируются за счет комбинации собственного капитала (собственные средства инвестора) и заемного капитала (обычно, средства, заимствованные в банке). Часто собственный капитал предоставляется компанией, которая является ведущим участником ГЧП, но может включать в себя состоятельных индивидуальных инвесторов или институциональных инвесторов (например, пенсионные фонды). Институциональные инвесторы любят проекты ГЧП, поскольку им требуются большие средства для инвестирования с возвратами в течение длительного периода. Такие проекты соответствуют инвестиционным потребностям данных институциональных инвесторов. Банки, работающие самостоятельно или сообща, как правило, предоставляют кредиты, когда проектам требуется заемное финансирование. Для финансирования ГЧП банковские кредиты зачастую должны быть большими и иметь длительные сроки погашения. Это может представлять собой проблему на ранних стадиях развития рынка ГЧП страны. Крупные инвестиционные проекты зачастую нуждаются в иностранном капитале и кредиторах, так как местные инвесторы и банки не могут обеспечить достаточное финансирование по требуемым условиям. Многосторонние банки развития, такие как АБР и Всемирный банк, особенно заинтересованы в финансировании проектов ГЧП напрямую или посредством гарантий.

Каковы выгоды от использования проектов ГЧП?

Хорошо структурированные проекты ГЧП, где частный партнер может определить каким образом услуга может быть предоставлена наилучшим образом, где риски хорошо распределены и где проект присуждается на основе конкурсных закупок, могут предложить наилучшее соотношение цены и качества в сравнении с традиционным способом реализации работ со стороны правительства. Некоторыми из основных выгод, которые могут принести частные партнеры являются:

• Строительство проектов в срок и в рамках предусмотренного бюджета,
• В целом, более эффективное и действенное управление всем проектом,
• Разработка более инновационных способов предоставления услуг,
• Более эффективное использование соответствующих технологий,
• Оптимизация жизненного цикла (лучшее соотношение между проектированием, строительством и эксплуатацией и техническим обслуживанием в течение продолжительного времени),
• Более качественная эксплуатация прямых и вторичных активов проекта,
• Частное финансирование,
• Лучшая способность реализовать проект.

Проекты ГЧП выглядят довольно сложными. Почему Кыргызстану следует рассмотреть их реализацию?

Учитывая опыт многих стран, имеются три основные причины, почему Кыргызстану следует рассмотреть проекты ГЧП:

• Хорошо структурированные проекты ГЧП могут обеспечить лучшее соотношение цены и качества при предоставлении услуг в Кыргызстане (более качественные услуги по более выгодной цене);
• Проекты ГЧП могут использовать частное финансирование для распределения расходов по проекту на многие годы, когда у Правительства Кыргызстана не хватает бюджетных средств для реализации проекта в данный момент;
• Кыргызстан стремительно развивается и ему требуется инфраструктура и услуги для поддержки своей экономики и народа. Правительство Кыргызстана не имеет людского и финансового потенциала в достаточном количестве для обеспечения и управления всей необходимой инфраструктурой и услугами.

Если проект осуществим, то почему бы не позволить правительству или государственному предприятию его реализовать?

Привлекая частную компанию, проект может быть реализован более эффективно и рентабельно, чем при его реализации правительством или государственным предприятием. Это будет достигнуто благодаря хорошей структурированности проекта ГЧП, где частная компания найдет новаторские способы его реализации и обеспечит лучшее и эффективное техническое обслуживание и эксплуатацию. Вовлечение частного партнера также может обеспечить финансирование при отсутствии государственных финансовых ресурсов.

Почему бы просто не взять «дешевый» государственный заем и пусть правительство занимается реализацией проекта?

Хотя правительство может почти всегда занимать деньги по более выгодным ставкам (дешевле), чем частные компании, частные компании почти всегда проектируют, эксплуатируют и обслуживают инфраструктурные объекты и предоставляют услуги лучше, чем правительство. В хорошо структурированных проектах ГЧП дополнительные выгоды, которые привносят частные компании, обычно перевешивают более дешевые затраты государственного финансирования.

Будет ли конкуренция между инфраструктурными объектами и услугами, предоставляемыми в рамках ГЧП, и инфраструктурными объектами и услугами, предоставляемые государственными органами?

Может быть. В некоторых случаях такая конкуренция со стороны других услуг очень важна для создания ценности в ГЧП. Например, наличие альтернативных дорог не дает возможности компании, взимающей плату за проезд, устанавливать чрезмерно высокую плату. Тем не менее, большая часть проектов ГЧП требует от частных компаний вкладывания значительных инвестиций, которые оправдаются через много лет. Если правительство конкурирует или предлагает более низкие цены чем эти фирмы, то это может серьезно подорвать их инвестиции и бизнес деятельность.

Могут ли проекты ГЧП решить все вопросы нехватки бюджетных средств в Кыргызстане?

Проекты ГЧП могут помочь Правительству Кыргызстана получить больше услуг за счет своего бюджета несколькими способами. Хорошо структурированные проекты ГЧП могут предоставлять более рентабельные услуги, они могут создать большую ценность за счет лучшей эксплуатации активов, и они могут распределить бюджетные потребности правительства путем обеспечения финансирования из частного сектора. Например, если государственный партнер не имеет необходимой суммы инвестиций в своем бюджете для инвестирования в новый проект в текущем году, он может заключить 15-летний договор с компанией с целью финансирования и обеспечения того, что проект, а затем и сумма инвестиций, будут распределены на 15 лет. Однако имеется определенный предел, до которого правительство может это осуществить. Проекты ГЧП всегда требуют соответствующих доходов от пользователей услуг или от правительственных выплат для того, чтобы быть рентабельными. Имеется предел того, сколько пользователи услуг могут платить и сколько Правительство Кыргызстана может получить за счет налогов. Проекты ГЧП могут помочь, но они не решат всех проблем.

В каких секторах применяется ГЧП?

ГЧП часто применяется в секторах, где доходы можно напрямую получать от пользователей услуг, например, платные дороги.

Однако, практика использования платежей за доступность (когда правительство «покупает» услугу) открывает широкий спектр отраслей, где может применяться ГЧП. К таким отраслям относятся:

• Автомобильные и железные дороги, аэропорты, энергетический сектор и предоставление услуг связи;
• Здравоохранение, образование, жилье, государственное жилье, исправительные учреждения;
• Муниципальные услуги, такие как водоснабжение, санитария, сбор мусора, удаление сточных вод, очистка сооружений, муниципальные рынки, сельские дороги и автобусные остановки;
• Промышленная инфраструктура и относящиеся к ней такие услуги как исследовательские центры, лаборатории и испытательные центры для промышленности, промышленные парки.

Может ли ГЧП применяться в социальных отраслях?

Да. Все чаще и чаще в социальных отраслях практикуется система, когда разработкой и строительством (например, школьных зданий, зданий больниц) занимаются частные партнеры, в то время как государственный партнер фокусируется на фактическом предоставлении услуги (например, обучение или медицинское лечение). В некоторых случаях, частный партнер занимается и строительством, и непосредственным предоставлением самой услуги.

По каким критериям можно определить является ли проект ГЧП?

Теоретически, почти любой проект может быть представлен как проект ГЧП. Вопрос в том, имеет ли смысл трансформировать его в проект ГЧП. Необходимо сравнить потенциальные выгоды, которые принесет трансформация в проект ГЧП, с дополнительными затратами на эту трансформацию. Следующие критерии могут помочь в принятии решения:

• Размер проекта – как правило, крупные проекты имеют больше шансов принести пользу как проект ГЧП (и компенсировать более высокие транзакционные затраты);
• Продолжительность проекта - проекты с более продолжительным циклом лучше подходят для ГЧП. Тем не менее, небольшие проекты ГЧП могут иметь меньшую продолжительность;
• Сложность проекта - более сложные проекты предоставляют большую площадку для инноваций в частном секторе;
• Общественная альтернатива - если правительство не в состоянии предоставить инфраструктуру или саму услугу (ввиду производительности, технических, финансовых или других причин), то ГЧП остается единственным вариантом;
• Потенциальный рыночный интерес - будут ли частные компании заинтересованы в проекте и будут ли иметь достаточные навыки для выполнения проекта, либо с привлечением, либо без привлечения иностранных компаний, которые могут принести больше опыта?
• Наследственность - были ли прежде выполнены в Кыргызстане другие проекты ГЧП с такой же или схожей инфраструктурой;
• Возможная интеграция жизненного цикла - проекты, которые предоставляют частному партнеру возможность иметь дело с проектированием инфраструктуры, обеспечением, эксплуатацией и техническим обслуживанием, больше подходят для ГЧП;
• Возможная коммерческая эксплуатация - проекты, которые имеют потенциал для генерации других источников дохода больше подходят для ГЧП.

Включает ли в себя ГЧП как инфраструктуру, так и услуги?

ГЧП может включать в себя как инфраструктуры (предприятия) и услуги вместе, так и по отдельности. Интеграция инфраструктуры и услуги позволяет оптимизировать наилучшим образом инфраструктуру для предоставляемой услуги. Если инфраструктура и сервис предоставляются отдельно, особое внимание нужно обратить на их взаимоотношения. Правильная ли эта инфраструктура для данной конкретной услуги, и какое воздействие может оказать услуга на инфраструктуру?

Кроме того, возможно реализовать одно ГЧП для предоставления инфраструктуры (предприятия) и другое ГЧП для предоставления услуги. Например, железнодорожная линия может быть разработана и обслуживаться с помощью ГЧП и оплачиваться платежами за доступность. Услуги железнодорожной службы могут быть предоставлены другим проектом ГЧП с частным партнером, получающим доход от оплачивающих пассажиров. Здесь также требуется обратить внимание на взаимодействие двух проектов ГЧП.

Могут ли только части услуги или инфраструктуры быть переданы в ГЧП?

Да. Если имеет смысл, что только часть услуги или инфраструктуры поставляется частным лицом, то нет никаких причин почему бы этого не сделать. Тем не менее, всегда учитывайте, что частные компании могут часто создавать дополнительную ценность за счет лучшей интеграции, например, интеграция между используемой инфраструктурой и предоставляемой услугой, или между проектированием объектов и их дальнейшим обслуживанием и т.д. Разделение проектов может уменьшить эти интеграционные преимущества.  Кроме того, разделение проектов может привести к проблемам взаимодействия между тем, что предоставляет ГЧП и частью услуги или инфраструктуры, которая остается под контролем государства.

В некоторых секторах, 'разделение' используется для разделения услуги на различные формы ГЧП. Распространенным примером является энергетический сектор, где производство энергии может быть организовано через ГЧП, в то время как линии электропередачи находятся в ведении государственного сектора.

Должно ли ГЧП всегда быть большим проектом?  Как насчет небольших проектов?

Небольшие проекты тоже могут быть рассмотрены в ГЧП, но так как они меньше, то проведение полной процедуры и требований по структуре ГЧП может быть излишним. Такие проекты могут быть проведены по существующим применимым требованиям и регламентам.  С другой стороны, проекты и связанные с ними риски должны быть осуществимы для частных партнеров и также стоит принимать во внимание размер экономики и возможные ограничения для финансового сектора, занимающегося бизнесом в Кыргызской Республике.

Будет ли ГЧП применяться только в сфере более прибыльных инфраструктурных услуг?

Зачастую, ГЧП легче регулировать в сферах инфраструктуры и услуг, которые коммерчески более жизнеспособны и прибыльны, так как им требуется меньше внешней поддержки. Для менее прибыльных сфер инфраструктуры и услуг, таких как социальные услуги или услуги в бедных районах, ГЧП может нуждаться в дополнительной государственной поддержке. Помощь может быть оказана государством напрямую, в виде покупки услуги (платежи за доступность), путем прямых субсидий или в виде косвенных субсидий, например, разрешением частному партнеру использовать коммерчески выгодное имущество в обмен на предоставление услуг. Некоторые страны основали Фонды Субсидированного Финансирования, необходимые для заполнения финансовых пробелов между тем, что пользователи услуги или инфраструктуры могут заплатить сами и тем, какая сумма необходима, чтобы проект был прибыльным. 

Означает ли наличие ГЧП, что правительство передает все свои обязанности по предоставлению услуг гражданам? 

Нет. Государственный партнер остается ответственным за обеспечение услуг. Он должен контролировать частного партнера, чтобы убедиться в том, что услуги предоставлены в должной мере. Если услуги не предоставлены, то государственный партнер ответственен за поиск выхода из сложившейся ситуации. Это одна из причин, по которой стороны договора должны убедиться в том, что ГЧП и договоры о ГЧП хорошо структурированы.

Применение ГЧП может потребовать иного подхода от государственных учреждений. В какой роли должен воспринимать себя государственный партнер при предоставлении услуг?

Ключевой вопрос, который должен спросить себя государственный партнер - «какой способ предоставления инфраструктуры и услуг является самым эффективным: предоставлять ее самому напрямую или методом ГЧП?». В обоих случаях он остается ответственным в гарантировании обеспечения услуг, но способы того, как производится услуга сильно отличаются. Если использовать метод ГЧП, то роль государственного учреждения будет заключаться в структурировании, закупке и мониторинге обеспечения услуг, нежели в самом предоставлении услуги.

Что произойдет с ГЧП, когда правительство поменяется?

ГЧП - это соглашение, заключенное между правительством и частными фирмами на долгий период времени. Договор ГЧП, носящий обязательный характер, не меняется, когда политическое руководство правительства меняется. Если новое правительство все же решило прекратить действующий договор ГЧП по произвольным причинам (например, чисто политическим), то оно столкнется с такой же реакцией от компаний и финансовых рынков, как если бы это был дефолт по государственному долгу. Компании и заемщики немедленно воспримут проекты ГЧП как более рискованные, рыночный спрос на проекты снизится (или даже полностью остановится), и все частные партнеры потребует более высокую прибыль, чтобы компенсировать риск. Другими словами, все проекты ГЧП станут дороже и предложат менее выгодное соотношение цены и качества.

Чтобы защитить себя от контрактных нарушений, частные инвесторы могут потребовать страховку, которая может быть предоставлена такими партнерами по развитию как Азиатский банк развития или Всемирный банк (через Многостороннего агента по инвестиционным гарантиям).

Каким образом изменится моя работа в правительстве если мы представим публике ГЧП?

Когда государственный партнер переходит от непосредственного предоставления услуги к ее обеспечению с помощью ГЧП, роль государственного партнера значительно меняется. Вместо прямого поставщика, роль государственного партнера будет заключаться в управлении обеспечением услуги частной компанией. Сотрудники, занятые в эксплуатации и техническом обслуживании службы, больше не будет использоваться государственным партнером, но частным партнером. Государственному партнеру понадобятся обученные сотрудники в сфере структурирования, поставки и управлении соглашениями о ГЧП и договоренностями. Как правило, государственному партнеру будет требоваться меньше персонала в целом, и нужный ему персонал должен будет обладать более высокой квалификацией и опытом управления. Это может представить захватывающие новые возможности для государственных служащих.

ГЧП может показаться сложным. Почему управляющие в государственных органах должны прикладывать усилия в данной работе? Каковы их стимулы?

Есть много причин для управляющих в государственных органах рассмотреть проекты ГЧП, включая:

• Это необходимый способ осуществления проектов, в том числе, когда бюджет ограничен;
• В будущем, несомненно, ГЧП станет основным подходом к реализации проектов в Кыргызской Республике. Находиться в центре этих событий может быть очень захватывающе и может улучшить ваши навыки, опыт и открыть дороги для новых будущих возможностей;
• Структурирование и предоставление ГЧП может заинтересовать вас как интеллектуально, так и профессионально;
• Работа над проектами ГЧП может быть частью вашего личного развития в качестве профессионала и руководителя.

Что можно сказать о профсоюзах?

Профсоюзы государственного сектора могут иногда выступать против проектов ГЧП, особенно тогда, когда считают, что ГЧП может привести к потере рабочих мест и изменениям в условиях работы. Такие опасения профсоюзов более распространены в существующих (старых промышленных) проектах, связанных с реструктуризацией существующей государственной службы в ГЧП, нежели в совершенно новых проектах.

В таких случаях необходима хорошая консультация с профсоюзами. Это подпадает под мандат министерства или государственного партнера, вовлеченного в данный проект. Многие проблемы, поднятые профсоюзами, могут быть решены при структурировании ГЧП, на основании положения о переходе работников в новую компанию, и так далее.

Как правительство может обучить специалистов в области структурирования и реализации ГЧП? Или мы всегда должны будем привлекать консультантов?

Лучший способ развить навыки персонала по ГЧП - это непосредственная реализации проектов ГЧП. Очень часто также используют специализированных технических, финансовых, правовых и закупочных консультантов для проектов ГЧП, так как они привносят специализированные (и дорогие) навыки, которые не нужны правительству на постоянной основе.

Если проект ГЧП является прибыльным, должно ли правительство иметь долю от прибыли?

ГЧП должно быть прибыльным для частного партнера, или он не будут вкладывать средства и выполнять их. Правительство и пользователи выиграют от этого, получив лучшее соотношение цены и качества услуги. Прибыльный проект не должен вызывать проблем. Если ГЧП структурирован правильно, и риски распределяются должным образом, то частный партнер должен получать разумную прибыль, если выполняет свою работу хорошо, и услуги действительно представляют лучшее соотношение цены и качества.

Может случиться и так, что проект ГЧП становится очень прибыльным, и частный партнер получает прибыль намного выше, чем можно было ожидать от данного проекта. Если государственный партнер обеспокоен, что такое может произойти, он может включить в положение договора ГЧП условие о "доле выгоды", при котором прибыль выше установленного уровня делится с правительством.

Как может правительство развить частный рынок проектов ГЧП?

Самым важным требованием для создания сильного рынка ГЧП является налаженный поток уже структурированных проектов ГЧП на рынок. Также важны следующие действия:

• Способствовать уверенности и ясности на рынке;
• Продемонстрировать политическую поддержку ГЧП со стороны правительства Кыргызстана;
• Убедиться, что политика и нормативно-правовая база в действии;
• Соблюдать последовательность в подходе ГЧП и не делать специальных изменений в политике или в проектах;
• В случае необходимости оказывать поддержку, чтобы сделать проекты более жизнеспособными;
• Открыто сообщать рынку о правительственных планах в сфере инфраструктуры и сервиса.

Что такое оптимизация жизненного цикла и почему она важна для ГЧП?

Оптимизация жизненного цикла отображает отношение между тем, как проект спроектирован и построен сегодня и сколько будет стоить обслуживание и оперирование им в течение всего его срока службы. Недорогое строительство может означать большие расходы на техническое обслуживание и неустойчивую работу в будущем, но и слишком дорогое строительство порой излишне, так как может превышать реальную стоимость. Частные компании умеют хорошо находить этот баланс (оптимизацию жизненного цикла), когда их доходность зависит от дизайна, конструкции, эксплуатации и обслуживания проекта на протяжении всего его жизненного цикла.

На какой срок должно заключаться соглашение о ГЧП?

Срок должен быть разработан для каждого проекта индивидуально, в зависимости от его технического и финансового анализа. Как правило, продолжительность соглашения о ГЧП связана с продолжительностью жизни основных средств или активов, связанных с данным соглашением. Зачастую соглашение длится пока основное средство или актив не будет заменен. Но также при выборе срока действия соглашения о ГЧП необходимо принимать во внимание и то, сколько времени уйдет у частной компании на то, чтобы окупить свои инвестиции и получить разумного размера прибыль. Таким образом, продолжительность соглашения будет зависеть от размера инвестиций, было ли это частное инвестирование и каковы доходы по проекту.

Что нужно учитывать, чтобы быть уверенным, что ГЧП принесет больше пользы, чем государственное обеспечение?

Наиболее важными являются следующие аспекты:

• Спецификации выпускаемой продукции – дает поле действия для частной инновационной деятельности
• Распределение риска - это создает систему стимулов для улучшения частных показателей
• Проведение тендера – побуждает компании конкурировать, предлагая наилучшие условия
• Менеджмент после заключения соглашения – польза от ГЧП проявляется непосредственно при выполнении соглашения

Что такое «Спецификация выпускаемой продукции" и почему мы должны давать точное определение выпускаемой продукции, нежели тому, как она производится?

«Спецификация выпускаемой продукции» уделяет внимание характеристикам уже готового продукта соглашения, нежели технической характеристике как им этого достичь.  Это позволяет частному партнеру разрабатывать и предлагать инновационные решения для предоставляемого продукта. Если же использовать «Спецификацию вводную», в которой все детали объектов, оборудования и процедур прописаны правительством, то частному партнеру не остается много возможностей для улучшений и инноваций.

Почему распределение риска так важно в сфере ГЧП?

Распределение риска между партнерами является одним из наиболее важных способов обеспечить успешное выполнение соглашения о ГЧП. Когда на партнера возлагается ответственность за определенный риск в проекте ГЧП, то он будет делать все возможное, чтобы избежать возникновения этого риска. Например, если частный партнер несет ответственность за риск того, что объект не будет построен вовремя (например, он должен будет заплатить штраф за задержку или не может взимать с пользователей плату до тех пор, пока объект не готов), то он сделает все возможное, чтобы убедиться, что объект будет готов в положенный срок. Это является стимулом для большей эффективности.

Но распределение риска между партнёрами имеет свою цену. Если заказчик переносит риск на частного партнера, то последнему потребуется дополнительная плата на покрытие этого риска. Таким образом перенос риска работает только тогда, когда производительность, которую он стимулирует, несет большую ценность, чем дополнительная плата за этот риск. Это происходит, когда риск переносится на партнера, который может управлять им лучше остальных и по самой низкой цене. Некоторыми рисками лучше всего управлять путем их распределения между партнерами.

Фактически, риски ГЧП определены в Матрице риска (таблица, в которой определены все риски и обозначено, какой партнер за какой риск несет ответственность). Позже это приводит к тому, как проект структурируется, как устанавливаются финансовые, платежные и штрафные меры и, в конце, к соглашению о ГЧП.

Некоторые представители правительства думают, что если частный сектор хочет принимать участие в ГЧП, то он должен быть готов принять на себя все риски. Правильно ли это?

Нет, если перенести весь риск на частного партнера, то он не сможет сам им управлять. Ему будет необходима высокая финансовая награда (другими словами, цена ГЧП для правительства будет повышаться). Такая ситуация может сделать проект ГЧП настолько рискованным для частного сектора, что никто не будет в нем заинтересован, или может сделать проект для правительства слишком дорогим и не окупаемым.

Обратите внимание, что распределение рисков в проектах ГЧП также чувствительно к состоянию рынка ГЧП в стране. Обычно на ранних стадиях, когда проекты ГЧП являются новыми для частных партнеров, государственному партнеру возможно придется нести немного больше риска в поддержку будущих сделок, которые будут заключены, когда рынок созреет.

Какую роль играет конкуренция при выборе частного партнера? Важно ли проводить тендер, или мы можем вести переговоры с одним частным партнером?

Конкуренция имеет важное значение, так как она побуждает частные компании работать лучше за лучшую цену. Проведение тендеров - то есть когда компании конкурируют друг против друга - для выбора частного партнера является ключевым фактором роста ценности и наиболее интенсивно в формальном процессе закупок проекта. Это уникальный момент, когда правительство может создавать значимую ценность.

Когда частный партнер выбран и ГЧП предложен, государственный партнер может по-прежнему косвенно использовать конкуренцию, угрожая заменой частного партнера, если он не выполняет свои задачи должным образом. В некоторых случаях можно привлекать конкуренцию со стороны альтернативных поставщиков сервисных услуг как способ сохранения постоянной конкуренции.

Кто может инициировать проект ГЧП?

ГЧП может быть инициировано правительством страны, региональными органами власти, государственными предприятиями, местными органами власти, государственными агентствами или другими государственными органами, также известными как государственные партнеры.

ГЧП также может быть инициировано частной компанией, которая предоставит предложение правительству. 

Каковы основные шаги или этапы в создании соглашения о ГЧП?

Основные шаги в создании соглашения о ГЧП:

1. Предварительное исследование – этап, в котором разрабатывается первоначальная идея проекта;
2. Исследование выполнимости – этап, в котором проект оценивается и разрабатывается более детально и готовятся документы для тендера;
3. Процесс тендера – этап, в котором разыгрывается и награждается ГЧП;
4. Управление соглашением – на этом этапе соглашение управляется и реализуется.

Сколько времени занимает ГЧП?

Структурирование и обеспечение ГЧП, как правило, занимает больше времени, чем традиционные проекты по закупке. В таких проектах длительность также зависит от сложности проекта, опыта государственного партнера, его советников и частных претендентов. Обычно структурирование ГЧП занимает от 2 до 12 месяцев, в зависимости от сложности проекта. Также необходимо протестировать проект на рынке и вызвать рыночный интерес. Официальные закупки длятся от 6 до 12 месяцев.

Каких правил/процедур следует придерживаться при осуществлении проектов ГЧП?

Проекты, которые подпадают под определение ГЧП, должны следовать правилам и процедурам ГЧП по закупам. Эти правила и процедуры перечислены в Законе о ГЧП Кыргызской Республики.

У кого какие роли при закупке/утверждении ГЧП?

Закон о ГЧП Кыргызской Республики устанавливает основные организационные требования для развития ГЧП в стране:

• Министерство экономики (МЭ) назначается уполномоченным государственным органом в сфере государственно-частного партнерства;
• Государственное учреждение "Центр государственно-частного партнерства" при Министерстве экономики Кыргызской Республики назначается органом по координации проектов государственно-частного партнерства;
• Министерство финансов (МФ) назначается государственным органом, отвечающим за управление риском, то есть для выражения мнения о степени риска проектов ГЧП.
• Государственный партнер имеет право готовить проект ГЧП, выбирать частного партнера, а также контролировать и оценивать ход осуществления проекта ГЧП.

При тендере на ГЧП могут быть проведены переговоры с частными участниками торгов для улучшения их предложений. Как чиновникам это сделать и избежать обвинений в коррупции?

В правильных тендерах на ГЧП есть место переговорам между государственным партнером и частными партнерами. В Европе существует формальная процедура "конкурентного диалога", которая может быть использована, если заказчик хочет, чтобы частные партнеры внесли свой вклад в то, каким будет будущий проект и как он будет структурирован. Как правило, процедуры тендера на ГЧП позволяют государственному партнеру просить участников уточнить свои предложения и улучшить их прежде чем сделать окончательный выбор. Это необходимо для оптимизации соотношения цены и качества.

Если государственный партнер будет действовать согласно соответствующим процедурам закупок, и все переговоры с частными участниками будут прозрачными и запротоколированными, то процесс отбора будет справедливым.

Если я участвую в тендере на проект ГЧП, как я узнаю, какие предложения лучше для государства и налогоплательщиков?

Традиционные государственные конкурсные торги обычно выигрывают предложения с наименьшей стоимостью. При работе с ГЧП обычно используется принцип соотношения цены и качества, а не принцип наименьшей цены. Таким образом, выигрывает предложение с наилучшим соотношением цены и качества. Возможно использовать и принцип наименьшей стоимости при оценке участников ГЧП, но оценка должна быть проведена таким образом, чтобы учесть качество/количество и риск должным образом.

Что такое соотношение цены и качества?

Соотношение цены и качества означает отношение между качеством и/или количеством предлагаемой услуги, риском для государства и ценой проекта ГЧП. Лучшая комбинация этих трех факторов означает лучшее соотношение цены и качества.

Где и когда определяется лучшее соотношение цены и качества?

Соотношение цены и качества ГЧП может быть просчитано до начала процесса закупок, когда государственный партнер решает следует ли реализовать проект как ГЧП или как традиционные торги. На данном этапе соотношение цены и качества можно оценить с помощью Сравнительной Модели Государственного Сектора. Это финансовая модель, которая сравнивает сколько будет стоить реализовать проект в качестве традиционного правительственного торга и сколько будет стоить реализовать проект в качестве ГЧП. Модель включает в себя все прямые затраты и доходы, а также расходы, связанные с рисками проекта.

Позже в процессе тендера подход соотношения цены и качества используется для оценки предложений, представленных частными партнерами. Здесь используется Эталонная модель ГЧП - финансовая модель того, какие будут ожидания государственного партнера от предложений частных партнеров. Представленные заявки будут сравниваться с этой моделью, а также с учетом качества/количества, риска и цены проекта.

Кто проверяет был ли соблюден принцип соотношения цены и качества в проекте ГЧП?

Это ответственность государственного партнера проекта ГЧП и уполномоченного органа в сфере ГЧП. Следует учитывать, что принцип соотношения цены и качества хоть и важен, но не является единственным фактором при оценке ГЧП. Оценивающий орган также должен учитывать такие вещи как способность реализовать проект, как скажется договор на бюджете, последствия для потребителей услуг и общественности и т.д.

Какое влияние на бюджет государственного партнера окажет подписание договора о ГЧП?

Влияние проекта на бюджет государственного партнера зависит от вида проекта ГЧП.  Могут быть применены дополнительные решения и корректировки, включая следующие:

• В проектах ГЧП, где правительство платит платежи за доступность и субсидии частным партнером, государственный партнер должен ввести эти платежи в свой годовой бюджет, а также ввести их в следующие бюджетные годы;
• В проектах ГЧП, где частный партнер получает выручку от пользователей, государственный партнеру возможно придется удалить эти доходы из своего бюджета, если он собирал их ранее. Если частный партнер будет платить льготную пошлину государственному партнеру, этот доход должен быть добавлен в бюджет;
• Во всех формах ГЧП государственный партнер должен будет учесть в бюджете расходы на персонал и другие расходы, необходимые для управления и мониторинга ГЧП;
• Если государственный партнер заменяет проект собственной реализации на проект ГЧП, ему возможно придется убрать из бюджета связанные с проектом капиталовложения и заменить их на годовые платежи за доступность;
• Если проект ГЧП включает в себя обязанности, ранее выполняемые государственным партнером, которые будут переданы в рамках ГЧП частному партнеру, тогда соответствующий персонал и другие расходы должны быть убраны из бюджета государственного партнера, хотя любые связанные с этим расходы также должны быть учтены;
• Государственный партнер не должен забывать учитывать риски, связанные с проектом ГЧП. Если велика возможность рискового случая, тогда он должен рассмотреть возможность добавить расходы на этот случай в бюджет. Другие рисковые случаи, которые могут произойти с меньшей вероятностью, также должны быть упомянуты, но не обязательно внесены в бюджет;

Таким образом, заключая соглашение о ГЧП, государственный партнер должен внимательно проанализировать как тот повлияет на его бюджет и какие изменения необходимо сделать. Особенно важно оценить есть ли у государственного партнера средства на весь жизненный цикл проекта. Относительно этого необходимо консультироваться с Министерством финансов.

Должны ли риски и условные обязательства быть включены в бюджет?

Риски, которые накладываются на государственного партнера или распространяются и на частного партнера, должны быть четко определены и прописаны. Государственный партнер должен изучить способы управления каждым из этих рисков и найти и принять всевозможные меры для их управления. Хорошей практикой считается определение того, кто со стороны государственного партнера ответственен за мониторинг и управление каждого вида риска.

Если государственный партнер считает, что рисковый случай, связанный с проектом, с большой вероятностью может наступить в любой год выполнения проекта, то он должен добавить провизию в бюджет на этот случай. Рисковые случаи, вероятность наступления которых ниже, также должны быть открыто упомянуты, но не обязательно внесены в бюджет.

Может ли государство дать гарантии проектов ГЧП?

Некоторым проектам ГЧП необходима дополнительная поддержка для их коммерческой жизнеспособности. Особенно первоначальным проектам ГЧП, которые малоизвестны в Кыргызской Республике, необходима дополнительная поддержка. Поддержка проектов ГЧП от государства может быть прямой: например, создание проектов с возможностью платежа или субсидий, или косвенной: например, выдача какого-либо вида гарантии частному партнеру или его финансистам.

Очень важно, чтобы государственный партнер внимательно изучил все последствия оказываемой поддержки и какое они могут оказать влияние на структуру риска в проекте и на стимул и производительность частного партнера. Также необходимо учесть какое влияние окажет проект на бюджет и сколько будет стоить такая поддержка. Министерство финансов должно проконсультировать государственного партнера и разрешить любую подобную поддержку. 

Что необходимо сделать чтобы частный партнер выполнял свои обязанности?

Есть несколько действий, которые могут быть предприняты:

• Выбирайте хорошего партнера, используйте конкурсный отбор и обязательно устройте предварительный отбор фирм, которые могут выполнить проект;
• Установите честные и доверительные взаимоотношения между государственным партнером и частным партнером;
• Удостоверьтесь, что риск распределен между партнерами, обеспечив частного партнера необходимым стимулом для выполнения соглашения;
• Включите мониторинг производительности и проверки в соглашении о ГЧП и удостоверьтесь, что государственный партнер и Министерство экономики регулярно, тщательно и беспристрастно следят за производительностью и выполнением соглашения;
• Где это возможно, предоставьте пользователям инфраструктуры механизмы или сервис для обеспечения обратной связи;
• Не забывайте, что если банки предоставляют на основе проектов кредиты частному партнеру, то они будут также проверять производительность заемщика.

Что будет если частный партнер не выполнит свою работу?

Расторжение договора ГЧП или банкротство частного партнера - очень запутанный и дорогой процесс и, как правило, не приносит пользы ни одной стороне. Перенос некоторых рисков на частного партнера гарантирует дополнительную стимуляцию успешного выполнения работы. Хорошо составленное соглашение о ГЧП должно четко описывать как будет контролироваться выполнение соглашения частным партнером и какие действия будут предприняты в случае недостаточной производительности. Хорошей идеей может быть применение метода возрастающего наказания: назначить выговор или небольшие штрафы за первое невыполнение обязательств, увеличить меры наказания и штрафы в случае, если производительность не улучшится, и, если никакие меры не повлияли на улучшение выполнения работы применить крайние меры наказания.

Поскольку проекты ГЧП являются долгосрочными соглашениями, насколько они остаются гибкими в случае, если в будущем произойдут или понадобятся какие-либо изменения?

В договоре о ГЧП должны быть включены конкретные положения, рассматривающие как такие будущие вопросы должны быть решены. Также убедитесь, что позитивные рабочие отношения поддерживаются между государственным партнером и частным партнером на протяжении всего периода реализации проекта. Это облегчит обсуждение изменений, которые, возможно, придется применить.

Что произойдет, когда договор о ГЧП подойдет к концу срока действия?

Договор о ГЧП должен содержать положения, разъясняющие, что именно произойдет, когда достигается конец срока действия договора. Зачастую, срок действия договора о ГЧП равен продолжительности жизни соответствующей инфраструктуры, поэтому распространена практика, когда заключается новый договор о ГЧП, чтобы заменить или восстановить инфраструктуру и запустить ее в будущем.

Какие шаги мы, как государственный орган, можем предпринять, чтобы начать разработку проекта ГЧП?

Нет одного предписанного маршрута для начальных стадий. В зависимости от ситуации, могут быть полезны следующие шаги:

• Всем ГЧП необходимы борцы и лидеры, поэтому рассмотрите вопрос о формировании команды в пределах вашего государственного органа, состоящей из лиц, обладающих необходимыми навыками и заинтересованностью развивать ГЧП;
• Рассмотрите вопрос о подготовке плана «Примечание о секторе», в котором будет отображено как ГЧП может быть развито в вашем секторе или конкретно в интересующей вас инфраструктуре или услуге. Этот план может быть основой обсуждения в вашем государственном органе о возможных проектах и будущих действиях. Центр ГЧП также может помочь с определением перспектив;
• Если у вас уже есть представление о конкретном проекте ГЧП, подготовьте Краткое описание проекта. Опять же, оно послужит основой для обсуждения в вашем учреждении. Свяжитесь с Центром ГЧП, они могут посоветовать вам, с которыми учреждениями также следует проконсультироваться;
• Свяжитесь с Центром ГЧП по поводу как секторального применения ГЧП, так и конкретных идей о проекте ГЧП. Оно может проинформировать Вас о дальнейших консультациях, которые могут потребоваться и о том, как получить внутреннюю и потенциально внешнюю поддержку для дальнейшего развития вашей инициативы ГЧП;
• Когда ваша концепция ГЧП будет сформулирована, и вы решите развивать ее дальше, Центр ГЧП также сможет проконсультировать Вас о следующих официальных шагах, которые нужно будет предпринять для дальнейшего развития вашего проекта.

Нужны ли мне консультанты для реализации проекта ГЧП?

Государственный партнер должен назначить старшее должностное лицо в качестве Руководителя проекта по реализации ГЧП при поддержке команды персонала. Целесообразно, чтобы Руководитель проекта использовал внешних консультантов для различных этапов структурирования и поставки проектов ГЧП. Это происходит потому, что зачастую проекту необходимы весьма специализированные технические, финансовые, юридические знания и опыт закупки, которые не могут быть доступны в вашем государственном органе.

Каких консультантов стоит привлекать для структурирования и подготовки проекта ГЧП?

Обычной практикой является назначение Советника сделки в проектах ГЧП, особенно для больших, сложных или абсолютно новых проектов. Используемыми консультантами для ГЧП являются:

• Технические консультанты - для оказания помощи в технических аспектах, и, в особенности, характеристиках выпуска, а также в вопросах экологических и социальных последствий;
• Юридические консультанты - для консультирования по вопросам правовой основы для ГЧП, а также для разработки соглашений по ГЧП;
• Финансовые консультанты - для финансового структурирования, подготовки финансовых моделей (например, PSC) и оценки предложений по соотношению качества и цены;
• Консультанты по закупке – для консультирования по вопросам оптимального маршрута закупок и процедур, критериев оценки и т.д.;
• Консультанты по маркетингу/связи - для крупных или сложных проектов иногда необходимо проводить значительные маркетинговые и коммуникационные мероприятия.

Убедитесь в том, что назначенные вами консультанты имеют необходимый опыт и знания для поддержки вашего проекта.

Какая оказывается поддержка?

Государственные органы, заинтересованные в продвижении проектов ГЧП, могут связаться с Центром ГЧП, чтобы определить какая потребуется поддержка. Для финансовой поддержки в подготовке проектов ГЧП, правительством, в соответствии с лучшей международной практикой, был создан Фонд финансирования подготовки проектов (ФФПП), утвержденный Постановлением Правительства № 147 от 17 марта 2014 года.

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ ГЧП