Антикоррупционная политика Правительства КР направлена на обеспечение надлежащего государственного управления, устранение коррупционных схем, укоренение демократических начал, гласности, прозрачности и контроля в деятельности ПКР и будет способствовать укреплению доверия граждан к системе государственной власти, созданию стабильных правовых основ предупреждения коррупции.
Министерствами, государственным комитетом, административными ведомствами и органами местного самоуправления КР проведена определенная работа по выполнению мероприятий, предусмотренных вышеназванными Программой и Планом мероприятий ПКР по противодействию коррупции на 2012-2014 гг., а также ведомственных планов по противодействию коррупции на 2012 год.
Организован и запущен процесс антикоррупционной ревизии законодательных актов, проводится законопроектная и иная правовая работа, осуществлялись меры организационного и практического характера. В рамках дальнейшей имплементации международных норм в национальное законодательство, внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс КР, принят в новой редакции Закон КР «О противодействии коррупции» от 8 августа 2012 года № 153.
Вопросы реализации Плана мероприятий периодически рассматривались на совещаниях, проводимых первым вице-премьер-министром КР, заседаниях коллегий и совещаниях министерств, государственного комитета, административных ведомств и органов местного самоуправления, были утверждены соответствующие внутриведомственные планы мероприятий, а также определены ответственные должностные лица по проведению исследования и оценки коррупции в государственных органах страны.
Постоянно проводится работа по выполнению Государственной стратегии антикоррупционной политики КР (далее - Государственная стратегия), созданы механизмы по координации антикоррупционных мер государственных органов и институтов гражданского общества, действуют общественные приемные и установлены телефоны доверия.
В целях формирования действенных условий, снижающих риски проявления коррупции на государственной службе, повышения качественного состава кадров предусматривается внедрение новых механизмов по обеспечению служебного продвижения сотрудников государственных органов, содержащих нормы карьерного продвижения сотрудников государственных органов, с учетом уровня их образования, компетентности, профессиональной квалификации и опыта, основанного на результатах оценки служебной деятельности. Внедряется практика рассмотрения и верификации документов лиц, претендующих на замещение вакантных административных должностей, относительно возможного появления дискредитирующих и иных отрицательных мотивов увольнения государственных служащих с предыдущих мест работы.
Внесены на рассмотрение в Жогорку Кенеш проекты нормативных правовых актов, предусматривающие исключение внеконкурсное назначение на вакантные административные должности советников, помощников и консультантов лиц, занимающих политические должности. Разработан и проходит процесс согласования проект стратегии реформы оплаты труда государственных и муниципальных служащих КР. Принимаются меры по совершенствованию законодательства в сфере декларирования доходов государственных служащих, в части анализа и проверки предоставляемых сведений.
Повышены квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей сотрудников правоохранительных органов. Впервые в республике, прием сотрудников в Государственную службу по борьбе с экономическими преступлениями при ПКР осуществлен на конкурсной основе, открыто и прозрачно, процесс постоянно освещался в средствах массовой информации, что позволило исключить коррупционные проявления.
Проведена существенная работа по оптимизации системы государственного управления, повышению эффективности деятельности государственных органов, при этом была четко обозначена роль гражданского общества, экспертных, бизнес сообщества. Был осуществлен переход к функциональной структуре управления с четкой типизацией государственных органов по видам функций. Исходя из лучших практик международного опыта построения архитектуры системы государственного управления, была выстроена иерархия структуры Правительства КР, где министерствам отведена роль разработчика политики, а ведомствам - их реализация.
В целом можно отметить, что структурные реформы, предложенные для осуществления в государственных органах, привели к изменению или отказу от ряда функций и услуг, сокращению штатной численности, или привели к комплексной реструктуризации определенного ведомства. В результате этого произошло сокращение количества министерств и государственных комитетов с 20 до 16 единиц и государственных органов, находящихся в ведении ПКР, - с 24 до 23 единиц.
По итогам проведенной реформы сокращено количество государственных уполномоченных органов, имеющих право на проведение проверок субъектов предпринимательства, с 21 до 12. Проведено перераспределение задач и функций ликвидируемых и преобразуемых государственных органов. В целях устранения конфликта интересов на государственной службе проведено изъятие функций контроля и надзора у различных министерств и ведомств, с концентрацией их только в двух органах. В результате при Правительстве КР созданы новые структуры, как Государственная инспекция по экологической и технической безопасности и Государственная инспекция по санитарной, ветеринарной и фитосанитарной безопасности.
Повсеместно внедряются критерии оценки рисков, предусматривающие повышение эффективности работы государственных органов по проведению анализа и мониторинга проведенных проверок и регулирующие периодичность плановых проверок субъектов предпринимательства в зависимости от степени оценки критериев риска. Разработаны и утверждены проверочные листы уполномоченных органов, наделенных полномочиями на проведение проверок субъектов предпринимательства. Завершается разработка проекта «Контр-Про 3», предусматривающего формирование базы данных о субъектах предпринимательства, с учетом определения критериев риска.
Проведена работа по сокращению количества государственных услуг физическим и юридическим лицам. Принято постановление ПКР «Об утверждении Единого реестра (перечень) государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями» от 10 февраля 2012 года № 85, в котором из имеющихся 20 тыс. госуслуг - в Реестр включено всего 388.
В целях реализации Закона КР «Об оптимизации нормативной правовой базы регулирования предпринимательской деятельности» внесены изменения и дополнения в Закон «О лицензировании» (Законом КР от 14 ноября 2012 № 182), предусматривающие введение нормы «молчание – знак согласия», направленные на регламентацию действий государственных органов-лицензиаров при осуществлении процедур лицензирования, связанные со сроками рассмотрения заявлений и выдачи лицензий.
Проведена работа по созданию эффективной системы оценки деятельности государственных органов, обеспечивающих принятие оперативных и концептуальных управленческих решений, а также установление открытого диалога с общественностью и населением республики. Постановлением Правительства КР «Об оценке эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления КР» от 17 февраля 2012 года № 105 утверждены критерии оценки государственных органов, основанные на базовых, вариативных показателях, а также на опросе общественного мнения и международных рейтингах.
С принятием в новой редакции Закона КР «О недрах» от 12 августа 2012 года № 160, внедрены новые «правила игры» для горного бизнеса, где заложены условия по снижению конфликтных ситуаций, снижение уровня бюрократических процедур, уход от административных методов регулирования и др.
Проведена оценка коррупционной подверженности государственных органов. Результаты проведенных исследований размещены на ведомственном сайте Министерства экономики КР. Разработана методология мониторинга и оценки эффективности проводимой работы государственных органов по противодействию коррупции и профилактике коррупционных и иных правонарушений. Повышена раскрываемость коррупционных преступлений. Так, в 2012 году правоохранительными органами КР возбуждено свыше 1 тыс. уголовных дел коррупционной направленности. По предварительной оценке, размер причиненного этими преступлениями ущерба составляет свыше 1,5 млрд. сомов, из которых возмещено – 154 млн. сомов.
Из числа возбужденных органами прокуратуры 964 уголовных дел направлено в суд 462 (47,9 %) дел, расследуется – 135 (14 %), приостановлено – 120 (12,4%), прекращено – 68 (7 %), соединено – 42 (4,3 %), направлено в другие органы – 137 (14,2 %) дел.
В целях снижения перечня видов лицензионной деятельности, прозрачности рассмотрения документов и выдачи лицензий, отказа от избыточности обязательных требований, снижения вмешательства государственных органов в предпринимательскую деятельность проведены консультации и обсуждения с заинтересованными государственными органами, представителями бизнес-структур и международных организаций.
Разработан проект Закон «О лицензиях и разрешениях в КР» в новой редакции и внесен на рассмотрение в ПКР. Разработан и функционирует новый Интернет-портал по государственным закупкам www.zakupki.okmot.kg. В настоящее время ведется активная работа по регистрации всех государственных организаций на новом портале. Обеспечены удобный интерфейс, удобность поиска и маневренности, связующие логические цепочки, начиная с планирования закупок, публикаций объявления о предстоящем тендере, протокола вскрытия тендерных заявок, а также определения победителей тендера, что значительно сокращает время на печатные рассылки.
В соответствии с постановлением Правительства КР «Об утверждении Положения о правилах проведения электронных государственных закупок и электронного обратного аукциона» от 10 декабря 2012 года № 818 в настоящее время проводится тестирование модуля по электронному обратному аукциону, что позволит создать эффективную и прозрачную систему государственных закупок при принятии решений.
При поддержке международных организаций проведены обучающие семинары по методикам и тактикам проведения антикоррупционной экспертизы законодательных актов. При Министерстве юстиции КР создана и действует межведомственная комиссия по инвентаризации нормативных правовых актов, где за 2012 год антикоррупционную экспертизу прошли более ста законодательных актов. Вместе с тем, принимая во внимание, что эта работа проводилась в течение года, становится очевидным, что данная деятельность не под силу одному отдельно взятому государственному органу. В этой связи предстоит провести систему разграничений по проведению антикоррупционной ревизии законодательных актов.
Повышена раскрываемость коррупционных преступлений. Процесс проверки поступающей информации конкретным правоохранительным органом в разрезе функциональной ответственности осуществляется в рамках установленных должностных полномочий и процессуальных норм. Заключены межведомственные соглашения о взаимодействии в сфере борьбы с коррупционными преступлениями. Генеральной прокуратурой КР совместно с правоохранительными органами разработан межведомственный план мероприятий по противодействию коррупции на 2012-2014 годы.
Органами прокуратуры налажена система надзора за деятельностью правоохранительных органов, в том числе при реализации мер по противодействию коррупции и требований Закона КР «О защите свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного судопроизводства».
Разработаны правовые нормы, направленные на совершенствование мер по обеспечению безопасности свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного судопроизводства.
В целях устранения коррупционных схем, с использованием внутренней конфиденциальной информации в УК КР внесена новая статья «Статья 194-1. Инсайдерские сделки на рынке ценных бумаг». Создана площадка для проведения активного диалога органов государственной власти с институтами гражданского общества, как основа для построения эффективного механизма по организации и объединению усилий в противодействии коррупции. В этих целях подписан Меморандум и принято Положение о взаимодействии в сфере противодействия коррупции между государственными органами и институтами гражданского общества страны, что позволит запустить действенный механизм общественного антикоррупционного контроля институтами гражданского общества.
Действенная помощь Правительству КР в реализуемых мероприятиях по предупреждению коррупции оказывается общественным объединением «Антикоррупционный деловой совет КР» (далее - АДС), благодаря которому проведена организационная работа по размещению на ведомственных сайтах ссылки на Барометр по измерению уровня коррупции, в разрезе государственных органов. Проведены общественные слушания в государственных органах, «круглые столы», конференции и семинары на антикоррупционную тематику.
Общественная поддержка должна стать одним из ключевых элементов борьбы с коррупцией. Поэтому, предстоит перевести на новый качественный уровень взаимоотношения с общественными наблюдательными советами при государственных органах (далее - ОНС), общественными объединениями и гражданским сектором, как составляющей части любых антикоррупционных мер ПКР.
Правительством КР в целях выполнения полномочий по обеспечению организации и координации работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на постоянной основе проводился мониторинг исполнения мероприятий, определивший положительную динамику исполнения государственными органами мероприятий Плана ПКР по противодействию коррупции за отчетный 2012 год. Вместе с тем, необходимо отметить, что реализация и исполнение краткосрочных мер на 2012 год требуют своего продолжения в 2013 и последующих годах.
Данное обстоятельство обусловлено тем, что весь комплекс предусмотренных мер находится на начальном этапе своей реализации, не налажена системность, не проведена оценка эффективности принятых мер, по многим позициям разработанные законодательные и нормативные правовые акты находятся только на стадии рассмотрения и согласования, отдельные мероприятия остаются еще не завершенными. В краткосрочном периоде предстоит обеспечить системность реализуемых антикоррупционных мер, провести анализ их эффективности и влияния, в связи с чем, необходимо представлять отчеты об их реализации в течение 2013 года.
Так, по выявлению и устранению коррупционных схем продемонстрированы только намерения, а ряд принятых совместных мер с участием АДС и ведомственных ОНС носят поверхностный и фрагментарный характер. Обеспечение прозрачности и гласности проводимых мероприятий государственными органами осуществлялось в основном по инициативе институтов гражданского общества. В части определения коррупционных рисков, представленные отчеты носили декларативный характер. Здесь сказалось отсутствие общепринятых методик по осуществлению подобных мероприятий, латентность и закрытость информации, неподготовленность персонала, слабые информированность и взаимодействие с институтами гражданского общества.
Существующие на сегодня система и правоприменительная практика по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции представляют собой сложную совокупность различных отраслевых или «родовых» направлений, но вместе с тем, не все элементы этой системы четко разграничены и содержат нормы, влекущие дублирование полномочий правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией. Все это определяет объективную необходимость осуществления Генеральной прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, обеспечению системности в решении возложенных на органы правопорядка задач.
Исследуя сложившуюся практику правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению коррупционных преступлений и правонарушений, важно отметить низкий уровень межведомственного взаимодействия. Совместных целенаправленных оперативно-розыскных мероприятий по пресечению незаконных действий лиц и организаций, причастных к коррупционной деятельности, выявлению коррупционных схем не отмечается.
Государственной налоговой службой при ПКР не реализован проект по созданию информационного банка данных, позволяющий автоматизировать процесс формирования информационных массивов экономической и социальной значимости и проводить анализ и мониторинг финансовых показателей субъектов экономической деятельности, сопоставлять данные, имеющиеся в различных базах данных, выявлять и оценивать скрытые и незаконные объемы производства товаров и услуг во всех секторах и отраслях экономики.
Мероприятия по совершенствованию правовой основы противодействия коррупции в сфере образования проведены формально. По исключению необоснованных сборов денежных средств в образовательных и научных учреждениях республики должных мер не принято. В части разработки и внедрения правовых механизмов, предусматривающих упрощенный порядок рассмотрения и проведения расследований в отношении лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, имеющих иммунитет, в соответствии с законодательством страны, должных мер не принято.
Центральной комиссией по выборам и проведению референдумов КР не представлены сведения по реализуемым мерам в сфере обеспечения публичной отчетности о финансировании политических партий, кандидатов и избирательных кампаний, направленной на исключение возможностей для дискриминации в отношении отдельных партий и кандидатов.
К числу государственных органов, представивших некачественные отчеты об исполнении мероприятий, предусмотренных Планом Правительства КР по противодействию коррупции за отчетный 2012 год, необходимо отнести следующие государственные органы: Государственная регистрационная служба, Государственное агентство по геологии и минеральным ресурсам, Министерство чрезвычайных ситуаций, Министерство культуры и туризма, Министерство обороны, Министерство молодежи, труда и занятости и Министерство сельского хозяйства и мелиорации КР.
В представленных государственными органами и органами местного самоуправления отчетах по выполнению мер антикоррупционной политики на ведомственном уровне, отсутствуют такие важные элементы, как проведение антикоррупционного образования персонала; осуществление мер антикоррупционной пропаганды и просвещения; результативность осуществляемых антикоррупционных мер; проведение антикоррупционной экспертизы отраслевых нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; меры реагирования на обращениями граждан и юридических лиц по вопросам защиты их прав от коррупционных посягательств, в том числе по «телефонам доверия» и обращений граждан в электронной форме; осуществление взаимодействия с институтами гражданского общества; изучение положительного опыта противодействия коррупции; деятельность служб по управлению человеческими ресурсами по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Анализ представленных отчетов показывает отсутствие системности проводимых антикоррупционных мер. Исходя из представленных отчетов правоохранительных органов следует, что большинство антикоррупционных мер направлено на борьбу с коррупционными преступлениями, а не с причинами и системными условиями, порождающими коррупцию.
Многие отчеты содержат только осуществляемые меры воздействия на внешнюю среду, что указывает на отсутствие внутренних встроенных механизмов предупреждения коррупционных проявлений внутри самого ведомства. Данное обстоятельство характерно для всех органов местного самоуправления и государственных органов, внутриведомственные планы которых приняты только в рамках Плана мероприятий Правительства КР по противодействию коррупции. К ним можно отнести Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство образования и науки, Государственную налоговую службу, Государственную службу финансовой разведки, Фонд по управлению государственным имуществом, Государственную службу по контролю наркотиков и Государственную кадровую службу КР.
Декларационная кампания ограничивается публикацией предоставленных сведений. Не налажена система полного охвата антикоррупционной экспертизой действующих нормативных актов, в то же время принятые меры пока имеют преимущественно точечный характер и не всегда адекватны существующему уровню коррупции. Отсутствие зримых улучшений в реализации секторальных антикоррупционных мер стало одной из причин скептического отношения граждан к снижению уровня коррупции в этих сферах.
Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии надлежащего контроля со стороны руководителей государственных органов за реализацией антикоррупционных мер, в связи с чем, эффективность проводимых мероприятий остается на довольно низком уровне.
В связи со сложившейся ситуацией, для объективной оценки деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по выполнению Государственной стратегии и Плана мероприятий имеется необходимость проведения выборочных проверок на предмет достоверности и объективности осуществляемых антикоррупционных мер.