ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 июля 2018 года № 310

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты

 Кыргызской Республики в сфере возобновляемых источников энергии"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики в сфере возобновляемых источников энергии", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Байбакпаевым Э.Ж., Турсунбаевым А.А., Пирматовым И.А., Маматовым А.М., Калмаматовым Ж.А., Турускуловым Ж.К., Султановым А.М., Тулендыбаевым П.Р., Асылбаевой Г.К., Жеенчороевым М.К., Рыспаевым К.Дж., Жутановым А.Т., Исаковым М.А., Чудиновым И.В., Нишановым Н.Н., Кыдыралиевым У.Т., Кулбараковым А.И., Исаевой Д.Ш., Бекешевым Д.Д., Сарсейитовым И.З., Ибраимжановым Б.С.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты 

Кыргызской Республики в сфере возобновляемых источников энергии"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики, рассмотрев доработанный проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики в сфере возобновляемых источников энергии", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Байбакпаевым Э.Ж., Турсунбаевым А.А., Пирматовым И.А., Маматовым А.М., Калмаматовым Ж.А., Турускуловым Ж.К., Султановым А.М., Тулендыбаевым П.Р., Асылбаевой Г.К., Жеенчороевым М.К., Рыспаевым К.Дж., Жутановым А.Т., Исаковым М.А., Чудиновым И.В., Нишановым Н.Н., Кыдыралиевым У.Т., Кулбараковым А.И., Исаевой Д.Ш., Бекешевым Д.Д., Сарсейитовым И.З., Ибраимжановым Б.С. (далее - проект Закона), приходит к следующему заключению.

Необходимо отметить, что в доработанном проекте Закона не все замечания и предложения Правительства Кыргызской Республики, изложенные в заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики в сфере возобновляемых источников энергии", одобренном постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22 мая 2017 года № 298, были учтены. В этой связи повторно обращаем внимание на следующее.

1. Статьей 1 проекта Закона предлагается внести изменения в часть 1 статьи 212 и в статью 257 Налогового кодекса Кыргызской Республики в части освобождения от налога на прибыль производителей электрической и тепловой энергии, газа и возобновляемого топлива в газообразном состоянии, жидкого биологического топлива, полученных в результате использования возобновляемых источников энергии в течение пяти лет с момента получения прибыли и освобождения от налога на добавленную стоимость специализированных товаров и оборудования для производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии.

Вместе с тем, Налоговый кодекс Кыргызской Республики предусматривает единый подход к налогообложению хозяйствующих субъектов и основывается на принципах обязательности уплаты налогов в бюджет, определенности, справедливости обложения налогами, единства налоговой системы, стабильности и гласности законодательства о налогах.

Предоставление налоговых преференций для производителей возобновляемой энергии будет противоречить одному из основных принципов налогообложения - принципу справедливости, предполагающего создание одинаковых условий для всех хозяйствующих субъектов и механизма распределения налогов между отдельными субъектами по принципу справедливости и равномерности.

Также следует отметить, что пунктом 12 Меморандума по экономической и финансовой политике на 2015-2018 годы, подписанного 24 марта 2015 года между Правительством Кыргызской Республики и Международным валютным фондом, предусмотрено, что Кыргызская Республика в целях реализации структурных реформ для улучшения делового климата и развития конкурентоспособного частного сектора, способного поддержать устойчивый рост, берет на себя обязательство по осуществлению определенных мер в сфере налоговой политики, в том числе по отмене остающихся налоговых освобождений и воздержанию от введения льготных режимов налогообложения для отдельных секторов и видов деятельности.

В целях совершенствования фискальной политики, соблюдения принципа справедливого налогообложения, актуализации действующих налоговых преференций, повышения эффективности предоставления налоговых льгот постановлением Правительства Кыргызской Республики от 8 декабря 2016 года № 646 утвержден Порядок, в соответствии с которым проекты нормативных правовых актов, предусматривающих предоставление налоговых льгот, подлежат анализу для оценки эффективности налоговых льгот.

Кроме того, согласно пункту 5 статьи 45 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики одним из принципов межбюджетных отношений является возмещение потерь в доходах или дополнительных расходов бюджетов, связанных с внесением изменений в законодательство Кыргызской Республики.

В этой связи, в случае выпадения доходов государственного бюджета при принятии проекта Закона следует предусмотреть компенсационные меры выпадений доходов.

Вместе с тем, в целях создания условий для развития возобновляемых источников энергии, учитывая, что согласно справке-обоснованию к проекту Закона налоговые преференции не будут распространяться на действующих производителей возобновляемой энергии, налоговые преференции коснутся только вновь построенных ветровых, малых гидро- и других видов электростанций, а также для минимизации рисков уклонения от уплаты налога на прибыль предлагаем в статье 1 проекта Закона:

- абзац второй части 1 изложить в следующей редакции:

"14) новых производителей электрической и тепловой энергии, газа и возобновляемого топлива в газообразном состоянии, жидкого биологического топлива, полученных в результате использования возобновляемых источников энергии в течение пяти лет с момента ввода в эксплуатацию объектов имущества энергетических установок на основе использования возобновляемых источников энергии.";

- абзац третий части 2 изложить в следующей редакции:

"17) специализированные товары и оборудование, предназначенные для строительства энергетических установок на основе использования возобновляемых источников энергии.".

2. По статье 2 проекта Закона.

1) Частью 1 статьи 2 проекта Закона предлагается внести дополнение в статью 2 Закона Кыргызской Республики "О возобновляемых источниках энергии", в соответствии с которым тарифные преференции, установленные указанным Законом, будут распространяться на вновь вводимые объекты с использованием возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ), а также на реконструированные объекты с заменой существующего основного генерирующего оборудования или сооружений, при условии, что стоимость инвестиций на реконструируемом объекте составляет не менее пятидесяти процентов величины балансовой стоимости объекта реконструкции на момент начала работ по реконструкции этого объекта, подтвержденной аудиторской организацией.

Вместе с тем считаем, что данные преференции должны распространяться исключительно на вновь вводимые объекты ВИЭ в связи с тем, что они будут являться новыми инвестиционными проектами. При этом распространение преференций на уже действующие объекты ВИЭ будет необоснованным, так как все затраты на их содержание уже покрыты за счет устанавливаемых тарифов.

Кроме того, включение данной нормы может значительно осложнить регулирование действующих объектов ВИЭ и создаст риски злоупотреблений и коррупционных проявлений в связи с невозможностью определения 50 процентного порога балансовой стоимости (кем определяется и на основании каких нормативов). Также не совсем ясно, о какой балансовой стоимости идет речь (остаточной или с учетом переоценки) и т.д.

Вместе с тем, по истечении срока окупаемости может возникнуть ситуация, когда на объекте ВИЭ будет проведена реконструкция, и в соответствии с предлагаемым проектом Закона возникнет необходимость повторного установления тарифов на электроэнергию с учетом повышающих коэффициентов в отношении реконструируемого объекта.

На основании вышеизложенного часть 1 статьи 2 проекта Закона предлагаем исключить.

2) В абзаце пятнадцатом части 3 статьи 2 проекта Закона предлагается установить действие льготного периода проектов по использованию ВИЭ в течение 10 лет.

Однако в отдельных случаях для небольших инвестиционных проектов срок окупаемости может быть намного меньше указанного льготного периода. Таким образом, в случае установления указанной нормы, несмотря на то, что проект окупился, льготный период (в том числе и тариф) в отношении данного проекта будет продолжать действовать.

Согласно абзацу двадцатому части 5 статьи 2 проекта Закона компенсация дополнительных затрат распределяющих предприятий на приобретение электроэнергии, вырабатываемой с использованием ВИЭ, будет учитываться при расчете и установлении общенационального тарифа на электроэнергию для конечных потребителей.

В этой связи, в целях соблюдения баланса интересов производителей и потребителей электрической энергии, исключения дублирующих положений, предлагаем:

- в абзаце пятнадцатом части 3 статьи 2 проекта Закона слова "в течение 10 лет" исключить;

- абзац десятый части 5 статьи 20, в том числе с учетом предложений по части 1 статьи 2 проекта Закона, изложить в следующей редакции:

"- действие льготного периода проектов с использованием ВИЭ по применению тарифа устанавливается на срок не более 10 лет.".

3) Частью 4 статьи 2 проекта Закона предлагается главу 2 Закона Кыргызской Республики "О возобновляемых источниках энергии" дополнить статьей 8-1, определяющей компетенцию уполномоченного органа по развитию и поддержке использования ВИЭ.

Вместе с тем, в соответствии со статьями 10 и 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство, исходя из полномочий, указанных в данном конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями, путем утверждения положений о них.

Таким образом, закрепление на законодательном уровне каких-либо норм, касающихся деятельности, полномочий и функций органов исполнительной власти, подчиненных Правительству Кыргызской Республики, не соответствует вышеназванным статьям конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики".

Учитывая вышеизложенное, а также в целях исключения дублирующих положений, предлагаем часть 4 статьи 2 проекта Закона исключить, и при необходимости - соответствующие полномочия отразить в предлагаемой редакции статьи 8 Закона Кыргызской Республики "О возобновляемых источниках энергии".

4) По части 5 статьи 2 проекта Закона.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Закона Кыргызской Республики "О естественных монополиях в Кыргызской Республике" субъекты естественных монополий обязаны по требованию уполномоченного органа предоставлять финансовую отчетность и информацию о деятельности субъектов естественных монополий.

В связи с этим, а также в целях определения фактического срока окупаемости проектов с использованием ВИЭ предлагаем часть 5 статьи 2 проекта Закона дополнить абзацем одиннадцатым следующего содержания:

"- фактический срок льготного периода заканчивается по решению уполномоченного государственного органа в сфере регулирования топливно-энергетического комплекса, на основании мониторинга и анализа финансово-экономической деятельности проекта ВИЭ;".

Также информируем, что в настоящее время сложилась неоднозначная ситуация в развитии ВИЭ, в том числе в части покупки распределительными электрическими компаниями выработанной электроэнергии установками ВИЭ. Компенсация выкупа электроэнергии у частных установок ВИЭ (на практике пока только малые ГЭС) ложится на традиционную энергетическую систему государства, то есть на электроэнергетические компании, путем перераспределения внутренних тарифов между энергокомпаниями по итогам года. Поэтому с увеличением максимального тарифа на электроэнергию цена выкупаемой электроэнергии у ВИЭ становится существенной нагрузкой для энергосистемы страны в целом в течение года.

При этом обращаем внимание на мировое снижение средневзвешенной глобальной стоимости ВИЭ: в солнечной энергетике - 73%, ветровой - 23%, биомассы - 33%. Так, рекордно низкие цены (зафиксированные по результатам аукционов в 2017 году) в солнечной энергетике в Объединенных Арабских Эмиратах, Чили, Мексике, Перу и Саудовской Аравии задали новый уровень цен в 3 американских цента за кВтч и ниже. В мире уже фиксировались тендерные ценовые предложения в солнечной энергетике ниже 2,5 и даже двух центов за кВтч. К 2019 году лучшие проекты в солнечной и ветровой энергетике будут поставлять электроэнергию по цене 3 цента и ниже.

Принимая во внимание мировую тенденцию снижения удельной стоимости строительства ВИЭ на 1кВт и в целях урегулирования покупных тарифов у ВИЭ с учетом финансового состояния энергосистемы страны, предлагается снизить действующие коэффициенты.

При этом, для урегулирования случаев хаотичного строительства малых ГЭС, предлагается строительство и эксплуатацию ВИЭ, в том числе малых гидроэлектростанций, осуществлять в двух направлениях.

Первое направление, в целях привлечения инвестиций в развитие "зеленой" энергетики, продолжать применять для установок ВИЭ преференции на период их окупаемости в виде повышающих коэффициентов только по итогам конкурса. При этом объекты ВИЭ будут выставляться на конкурс согласно Плану размещения мощностей исходя из потребности регионов в электроэнергии, квотирования мощности, определения календарного плана сроков ввода в эксплуатацию и так далее.

Второе направление, принимая во внимание вопросы собственности земельных участков и наличия собственных потребителей, целесообразно разрешить строительство ВИЭ без проведения конкурса. При этом тарифы для них будут устанавливаться уполномоченным государственным органом в сфере регулирования топливно-энергетического комплекса на общих основаниях согласно порядку расчета тарифов для всех производителей энергии.

Данные меры позволят урегулировать сложившиеся спорные моменты в строительстве и эксплуатации объектов ВИЭ, а также будут способствовать развитию возобновляемой энергетики и приросту генерирующих мощностей.

В этой связи в части 5 статьи 2 проекта Закона предлагается:

- в абзацах тринадцатом и четырнадцатом цифры "1,5" и "3,5" заменить соответственно цифрами "1,3" и "2,0";

- дополнить абзацами восемнадцатым - двадцать третьим следующего содержания:

"Данные коэффициенты применяются только в случае подписания Соглашения на право строительства малых гидроэлектростанций по итогам конкурса.

При проведении конкурса, по предложению потенциального производителя электрической энергии на основе использования ВИЭ, тарифы на электроэнергию, вырабатываемую с использованием ВИЭ, могут меняться в сторону уменьшения;

- производители электрической энергии на основе использования ВИЭ, не претендующие на повышающие коэффициенты, имеют право строить энергетическую установку на основе использования ВИЭ без конкурса. При этом тарифы для них устанавливаются уполномоченным государственным органом в сфере регулирования топливно-энергетического комплекса на общих для всех производителей энергии основаниях. Действие повышающих коэффициентов на таких производителей электрической энергии на основе использования ВИЭ не распространяется;

- строительство энергетической установки на основе использования ВИЭ без конкурса допускается в следующих случаях:

на место для строительства энергетической установки на основе использования ВИЭ имеется запрос от не более одного претендента;

потенциальный претендент имеет предварительное технико-экономическое обоснование проекта строительства энергетической установки на основе использования ВИЭ;";

- пересмотреть ссылку в абзаце одиннадцатом на абзац десятый.

В абзаце девятнадцатом части 5 статьи 2 проекта Закона предлагается предусмотреть, что по истечении льготного периода тарифы на электроэнергию, вырабатываемую с использованием ВИЭ, устанавливаются на уровне максимального тарифа для конечных потребителей.

Однако предлагаемая редакция не учитывает обоснованные затраты на выработку электроэнергии и элемент справедливой прибыли. В связи с этим в указанном абзаце слова "устанавливается на уровне максимального тарифа для конечных потребителей" предлагаем заменить словами "устанавливается уполномоченным государственным органом по регулированию топливно-энергетического комплекса для каждой станции индивидуально на основании расчетов, учитывающих обоснованные затраты на выработку электроэнергии и элемент справедливой прибыли".

Поскольку согласно статье 12 Закона Кыргызской Республики "О возобновляемых источниках энергии" все затраты в строительстве линий электропередачи до точки подключения к сети электроэнергетической компании несет владелец установки по использованию ВИЭ, абзацы двадцать второй и двадцать третий части 5 статьи 2 проекта Закона предлагаем исключить.

3. По статье 3 проекта Закона.

1) В абзаце втором части 1 статьи 3 проекта Закона цифры "0,1" предлагаем заменить цифрами "0,5", поскольку электрические и тепловые станции мощностью от 0,1 до 0,5 МВт по своей природе больше относятся к мини энергетическим установкам и в большей части используются для отдельных производств и собственных нужд.

2) В целях недопущения хаотичного строительства энергетических установок необходимо государственное регулирование. В этой связи, а также в целях обеспечения прозрачности отбора потенциальных производителей электрической энергии на основе ВИЭ, предлагающих наилучшие условия строительства и последующей эксплуатации энергетических установок ВИЭ, считаем нецелесообразным признание утратившими силу статей 19 и 20 Закона Кыргызской Республики "Об электроэнергетике". Вместе с тем предлагаем изложить указанные статьи в следующей редакции:

"Статья 19. Объявление о проведении конкурса

Компетентные государственные органы объявляют о проведении конкурса на строительство энергетических установок, за исключением крупных электроэнергетических производственных мощностей и участков магистральной электрической сети.

Производители электроэнергии на основе использования возобновляемых источников энергии, не претендующие на повышающие коэффициенты, имеют право строить энергетическую установку на основе использования возобновляемых источников энергии без конкурса. При этом тарифы для них устанавливаются уполномоченным государственным органом в сфере регулирования топливно-энергетического комплекса на общих для всех производителей энергии основаниях. Действие повышающих коэффициентов на таких производителей энергии на основе использования возобновляемых источников энергии не распространяется.

Статья 20. Порядок проведения конкурса

Порядок проведения конкурса, критерии отбора предложений и определения победителя определяются Правительством Кыргызской Республики.".

4. Статьей 4 проекта Закона предлагается внести изменения в режим использования государственных природных парков (статья 21) и государственных заказников (статья 23), установленных Законом Кыргызской Республики "Об особо охраняемых природных территориях", допускающие строительство и эксплуатацию объектов по использованию возобновляемых источников энергии на указанных территориях.

Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с земельным и природоохранным законодательством Кыргызской Республики в пределах земель особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) устанавливается режим особой охраны либо регулируемый режим хозяйственной деятельности. Земли ООПТ выведены из активной хозяйственной деятельности в целях сохранения эталонных и уникальных природных комплексов, объектов, достопримечательных природных образований, генетического фонда животного и растительного мира, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменениями ее состояния.

По состоянию на 2017 год, в Кыргызской Республике общая площадь ООПТ составляет 7,38% территории республики. Без защиты ООПТ может возникнуть риск утраты естественных экосистем и биоразнообразия в Кыргызской Республике, что в свою очередь приведет к потере наиболее ценных природных объектов.

В этой связи, относительно строительства ВИЭ на территории государственных природных парков, отмечаем, что статья 21 вышеуказанного Закона определяет запрещенную деятельность на всех режимных зонах государственных природных парков (далее - ГПП):

- заповедного режима;

- экологической стабилизации;

- туристической и рекреационной деятельности;

- ограниченной хозяйственной деятельности.

Предлагаемое дополнение в часть 7 статьи 21 названного Закона распространит вносимую норму по возможности строительства объектов ВИЭ на все четыре режимные зоны ГПП и будет противоречить целям образования ГПП.

Вместе с тем, принимая во внимание актуальность вопроса использования ВИЭ, считаем, что в зоне ограниченной хозяйственной деятельности ГПП возможны установки микро-ГЭС, с ограничением мощности (до 50 кВт):

- без возведения гидротехнических сооружений, т.е. плотин для создания водохранилищ (исключается изменение гидрологического режима ООПТ);

- без строительства технологических дорог на постоянной основе эксплуатации (исключается нарушение режимной зоны);

- без трансформации земель ООПТ (соблюдаются обязательства Кыргызской Республикой по международным природоохранным конвенциям, в том числе по сохранению биологического разнообразия).

На основании вышеизложенного предлагаем часть 1 статьи 4 проекта Закона изложить в следующей редакции:

"Часть 6 статьи 21 дополнить абзацем вторым следующего содержания:

"Допускается установка микрогидроэлектростанций мощностью не более 50 кВт, без возведения плотин, затонов и строительства технологических дорог. Не допускается строительство ветровых энергетических установок.".

При этом часть 2 статьи 4 проекта Закона предлагаем исключить.

На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие проекта Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики в сфере возобновляемых источников энергии" при учете замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении, а также в заключении Правительства Кыргызской Республики, одобренном постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22 мая 2017 года № 298.